Quand la qualité de l'air prend possession des médias

Novembre 1989. Un anticyclone recouvre l'Europe. Plusieurs villes annoncent des niveaux de pollution élevés. Paris n'a rien déclaré de tel. Les journalistes s'en émeuvent. Pour la première fois, les équipes de télévision, de radio, françaises mais aussi allemandes, italiennes..., vont prendre leur quartier au siège d'AIRPARIF. Le 5 décembre, huit jours après le début de l'épisode, le ministère de l’Environnement met en place une cellule de crise. Il s'engage à publier les résultats des mesures de surveillance de l'air dans les grandes villes françaises. Déjà les questions de santé sont mises en avant1. Déjà, au journal télévisé du soir, un journaliste interpelle le ministre de l’Environnement : invitera-t-il les automobilistes franciliens à ne pas circuler si la situation se prolonge ?...

Le ton est donné : il ne changera plus. Au rythme des pointes de pollution, l'automobile à Paris sera chaque fois davantage mise en accusation. Car c'est bien la situation parisienne qui depuis domine l'information nationale sur la qualité de l'air. Certes lors d'épisodes de pollution hivernale imputables en large part aux émissions des industries et des chauffages domestiques, la presse rendra compte des problèmes constatés dans de grandes régions industrielles (région lyonnaise, Haute-Normandie...)2. En revanche les pointes d'ozone estivales ne seront longtemps relevées qu'à Paris... et Strasbourg : il faudra attendre l'été 1997 pour que les mesures se développent dans bien d'autres villes et que leurs résultats soient connus de la presse, qui commencera d'y faire écho3. Plus récemment, un quotidien consacrait une complète double page au palmarès des pays européens et des villes françaises les plus touchés par l'ozone4. Le tableau 1, p. 534, qui en est extrait, est intéressant à plus d'un titre5 :

• portant sur les années 1994 à 1999, il témoigne que la situation de dépassement de normes n'est pas propre à Paris, et depuis longtemps ;

• la population indiquée pour Paris est 9,6 millions d'habitants :c'est-à-dire celle de l'agglomération parisienne ; le nom de « Paris » renvoie pour les étrangers à la métropole-capitale dans son ensemble, quand les Franciliens, attachés à leur commune, mais aussi les médias n'y entendent que la ville-capitale : ambiguïté sémantique d'importance, on y reviendra.

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Tableau 1. Extrait de France-Soir 24 septembre 1999 p. 2-3

« Il n'est bon bec que de Paris »6

Dans cette montée en puissance, en une décennie, du thème de la qualité de l'air dans l'opinion, une chose m'a toujours intrigué : pourquoi parle-t-on autant de la pollution à Paris ? Cette question peut être précisée, dans deux directions distinctes :

• pourquoi à Paris plutôt que dans des villes de province, ou dans des métropoles étrangères ?

• mais aussi pourquoi à Paris plutôt que dans la petite couronne, dans l'agglomération parisienne, ou dans l'ensemble de l'Ile-de-France ?

Le présent propos n'a pas pour objet d'apporter une réponse technique à l'une ou l'autre de ces interrogations7. Concernant la première d'entre elles, je dirai simplement que la situation en agglomération parisienne ne mérite pas, à mes yeux, une telle notoriété, ou, si l'on préfère, une telle indignités8.

Bien entendu l'attention toute particulière dont bénéficie Paris de la part des médias peut avoir bien des causes. Parmi celles qui viennent spontanément à l'esprit il en est de techniques (le réseau de mesure de la qualité de l'air, mais aussi la surveillance sanitaire, y sont plus anciens et plus développés qu'ailleurs), de socio-économiques (le poids démographique et économique de l'Ile-de-France rendrait les répercussions d'une médiocre qualité de l'air plus lourdes qu'ailleurs), mais aussi, pourquoi pas, de socio-politiques : la centralisation parisienne de la vie politique française, seulement entamée par la décentralisation de 1982-83, et son miroir - les médias - ne produiraient-ils pas sui generis une image grossie et déformée de moult événements9 ? Le refrain de notre poète du Moyen Âge ne demeure-t-il pas d'une exquise modernité ?

Je m'attacherai ici à la seconde interrogation. La pollution mesurée en proche couronne ne se distingue pas de la situation parisienne : les résultats relevés sur les sites de Neuilly-sur-Seine, d'lvry-sur-Seine ou d'Aubervilliers, pour ne citer qu'eux, comptent fréquemment parmi les niveaux les plus élevés. Lors du dépassement du seuil d'alerte pour le dioxyde d'azote le mardi 10 octobre 1995, c'est le nord des Hauts-de-Seine qui a été le plus affecté10.

Ce sont pourtant les autorités publiques compétentes pour Paris qui ont été régulièrement mises en cause à travers la presse, particulièrement dans la première moitié de cette décennie. Les exemples abondent11. Pourquoi ?

Un autre auteur a déjà produit une analyse intéressante et documentée de la prise en charge progressive du problème de pollution atmosphérique par les groupes politiques parisiens12. Il est tentant d'ouvrir le champ à un espace géographique et institutionnel plus vaste, quitte à proposer une grille de lecture simplifiée.

Quatre personnages pour un territoire

L'agglomération parisienne est une réalité géographique et urbaine. Comptant 9,65 des 10,95 millions d'habitants de la région, groupant près de 400 communes sur les 1 300 d'lle-de-France13, elle est une des métropoles les plus importantes d'Europe. Elle ne se confond pour autant ni avec la région d'Ile-de-France : elle n'occupe que 22,7 % de la superficie régionale, et les 885 communes et 1,3 millions d'habitants restants n'en font pas partie ; ni avec Paris et sa proche couronne14qui comptent 124 communes15 et 6,15 millions d'habitants. Sait-on bien que quatre habitants sur cinq de l'Essonne, du Val-d'Oise ou des Yvelines, et deux habitants sur cinq de Seine-et-Marne, résident dans l'agglomération de Paris ?16

Aucune structure institutionnelle ne correspond peu ou prou à ce territoire17 , pourtant référence obligée des politiques d'aménagement et d'urbanisme, de déplacements et transports, d'économie et d'emploi, d'environnement et... de qualité de l'air. Comment les différentes institutions se positionnent-elles par rapport à ce territoire ?

La figure ci-dessous résume la situation. Quatre acteurs majeurs y apparaissent, que l'on peut distinguer, ou grouper deux à deux, selon une double partition : l'une selon le territoire d'élection de leur compétence, Paris ou l'Ile-de-France ; l'autre selon leur statut, État ou collectivité territoriale.

Parmi ces acteurs, ceux de compétence proprement parisienne sont naturellement d'ascendance plus ancienne. La ville de Paris, avec 2,1 millions d'habitants, héberge aujourd'hui moins d'un habitant sur quatre de l'agglomération. En un siècle, son poids s'est amoindri : elle en abritait trois sur cinq en 1901, et sa population n'a depuis cessé de décroître18. Son rôle économique demeure prépondérant19.

Comme bien d'autres villes confrontées à une forte croissance urbaine et à l'exiguïté de ses limites, Paris a repoussé celles-ci. En 1860, elle annexe les territoires des communes ou parties de communes situées à l'intérieur des fortifications édifiées dans la première moitié du siècle à la suite des défaites napoléoniennes20. Cette annexion fut la dernière. Est-ce à dire qu'elle ait pour autant perdu la maîtrise des territoires extérieurs ? Il est d'autres moyens pour une métropole, qui concentre une puissante économie, de pourvoir à son développement urbain externe et à la création des équipements et services qui lui sont nécessaires. La disponibilité foncière, les coûts du terrain, mais aussi les données géographiques et les logiques techniques conduisent les acteurs, publics et privés, à investir les territoires périphériques21. Ce peut être aussi le fruit d'une politique publique foncière et immobilière active22. Si l'histoire de Paris fait l'objet d'ouvrages très documentés, l'histoire de Paris hors-les-murs, celle des rapports de la ville à ses territoires extérieurs, apporterait un éclairage précieux sur la situation présente, qui en constitue un aboutissement23.

Acteur ancien donc, mais d'un autre côté appelé à une nouvelle jeunesse : après avoir été des siècles durant maintenu en étroite tutelle par l'État, depuis 1977 un maire, élu, est à sa tête24. La création par les deux lois « PLM » (Paris, Lyon, Marseille) du 31 décembre 1982 de conseils d'arrondissement dotés d'une légitimité élective, de pouvoirs et de moyens propres et présidés par un maire d'arrondissement a produit un nouvel équilibre. Dans l'étude des conditions d'émergence de problèmes qui interpellent l'opinion comme la qualité de l'air ou la place de l'automobile dans la ville, de tels changements institutionnels ne peuvent être négligés25.

À tout seigneur, tout honneur : l'institution à Paris du préfet de police, en même temps que des préfets dans les départements, est le fait de la loi du 28 Pluviôse an VIII (17 février 1800) ; son statut, unique, et ses compétences ont été définis par l'arrêté des consuls du 12 Messidor (1er juillet) de la même année26.

Si ses compétences essentielles sont restreintes au territoire de Paris27, deux particularités sont à souligner pour la compréhension de notre schéma :

• le préfet de police exerce des compétences qui partout ailleurs en France seraient dévolues à la commune (police de la circulation) : ceci explique que, sur la pollution atmosphérique, à travers laquelle est mise en cause la circulation automobile, il ait pu se voir interpellé, en même temps que le maire de Paris ;

• il exerce aussi les fonctions de préfet de la zone de défense de Paris28, laquelle est exactement égale aujourd'hui à la région administrative d'lle-de-France29 : ceci accentue encore l'unicité de son statut, puisque partout ailleurs en France, le préfet de la zone de défense est un préfet de région. C'est à ce titre que l'actuel préfet de police, dès sa nomination30, a pris l'initiative de bâtir pour l'ensemble de la région un arrêté interpréfectoral d'alerte et d'information du public en cas d'épisode de pollution atmosphérique en Ile-de-France (arrêté du 25 avril 1994, signé des neuf préfets). La compétence en la matière était bien celle des préfets de département31. L'initiative du préfet de police au titre de ses pouvoirs de défense civile, dont l'application au cas de la pollution atmosphérique n'était pas a priori évidente32, était justifiée par la nécessité de bâtir un dispositif approprié à la dimension géographique des problèmes soulevés, conduisant à choisir pour assise l'agglomération de Paris.

Le double titre de préfet de région, préfet de Paris, sous l'apparence du droit commun33, n'est-il pas d'abord le signe d'une double ascendance ? Préfet de Paris, ne serait-il pas héritier du préfet de la Seine qui existait avant la réforme de 1964 précitée ? Les compétences de l'État y étaient déjà partagées34. Mais la modification géographique due à la réforme de 1964 (avec le découpage du département de la Seine et la création du département de Paris), puis la décentralisation conduite en 1982-83 ont encore réduit le rôle jadis dévolu au préfet de la Seine35.

Le pouvoir partagé comme règle ?

La seconde filiation est plus récente : la création d'un préfet de la région parisienne est consécutive à la loi de réorganisation de 1964 précitée. Paul Delouvrier en fut le premier titulaire, de 1966 à 1969. Mais l'enfant n'est pas unique et, comme dans le cas précédent, l'héritage partagé. Car Paul Delouvrier fut d'abord délégué général du district de la région de Paris institué par la loi du 2 août 196136.

Paris dans ses limites territoriales antérieures à 1860 avec, en orange, les fortifications de Thiers édifiées de 1841 à 1845 et reportées sur cette carte d'état-major revue en 1852. Les compétences du préfet de police seront étendues au département de la Seine l'année suivant cette révision (voir note 27,p. 537). S'ouvrira aussi la période des grands travaux du baron Haussmann, préfet de la Seine (1853-1870). [Source : IGN (Archives de l'IGN ; IGN-Paris 2000. Autorisation n° 80-0089. Extrait de carte IGN « Paris dans ses limites territoriales "), Cahiers de l'IAURIF décembre 1997 ; 119 : 134-5.Reproduit avec l'aimable autorisation de l'IGN et de l'IAURIF].

Mais le district a laissé place le 1er juillet 1976 à la région d'Ile-de-France37. D'établissement public, celle-ci est devenue une collectivité locale à compter de l'élection des conseillers régionaux au suffrage universel, le 16 mars 198638. Le partage des dépouilles du district s'est accentué avec la décentralisation : l'IAURIF39, fer de lance de Paul Delouvrier dans l'élaboration du « schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région de Paris » de 196540, est revenu à la région.

La dernière modification de compétence intervenue concerne le schéma directeur régional : dorénavant " la région d'Ile-de-France élabore en association avec l'État un schéma directeur portant sur l'ensemble de la région »41.

Ainsi, les deux derniers acteurs dont je viens d'esquisser le portrait sont des institutions jeunes, et leurs compétences ont évolué sensiblement dans la période récente.

Le département de la Seine était enclavé dans celui de Seine-et-Oise (Atlas, 1877). (Source : Cahiers de l'IAURIF décembre 1997 ; 119 :52. Reproduit avec l'aimable autorisation de l'IAURIF).

L'impression que laisse ce bref panorama, n'est-ce pas celle de compétences partagées à tous niveaux ? Partage de compétences dans Paris entre mire et préfet de police ; partage des compétences d'Etat (à Paris et dans la région) entre préfet de région et préfet de police42 ; partage encore de compétences43 entre préfet de région et président du conseil régional. Et les lignes de partage, héritées du passé propre à la capitale, n'épousent pas, loin s'en faut, celles du droit commun appliqué au reste de la France. Mais entre région d'Ile-de-France et ville de Paris, de quel partage peut-il être question ?

« Une région plus forte plutôt qu'un grand Paris »44

Nul besoin d'être devin : l'enjeu est la direction de l'agglomération, la ligne de partage est celle des relations de force (ou d'influence) que l'un et l'autre peuvent établir en rapport avec ce territoire. Michel Giraud, alors président du conseil régional, n'avait-il pas créé dès 1985 Métropolis, association mondiale des grandes métropoles, se dotant par là d'une stature internationale de dirigeant de la métropole-Ile-de-France ? Dans la déclaration faite au journal Le Monde, dont le titre figure ci-dessus, il revendique cette direction, nécessaire, que selon lui la région peut seule assumer dans le cadre de la décentralisation, et sans créer un niveau supplémentaire de collectivité publique45. D'autres au contraire plaident, périodiquement, pour la création d'une structure propre d'agglomération46.

Mieux encore : cette situation de concurrence entre deux collectivités territoriales a été reconnue sous la plume ... du législateur lui-même. " Le schéma national d'aménagement et de développement du territoire et le schéma directeur de la région d'Ile-de-France précisent les moyens cohérents à mettre en œuvre pour renforcer la position de Paris comme métropole européenne, conforter le rayonnement international de la région d'Ile-de-France et assurer son développement qualitatif tout en maîtrisant sa croissance quantitative ,,47_ Un tel énoncé, dénué de portée juridique pratique, ne susciterait-il pas l'étonnement de plus d'un investisseur étranger ? Pour lui, « la position de Paris comme métropole européenne » et « le rayonnement international de la région d'Ile-de-France ' » n'est-ce pas tout un ?48.

Derrière ce débat, franco-français donc, se dessine un problème d'articulation entre compétences de différentes collectivités territoriales. La mission de la région est de " promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel de la région et l'aménagement de son territoire, d'assurer la préservation de son identité dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes »49 : c'est dire qu'elle ne peut se substituer à ces dernières dans leurs compétences propres, pas plus qu'aux groupements intercommunaux auxquels celles-ci décident de transférer telle ou telle compétence.

Pour influer sur des choix stratégiques à l'échelle de l'agglomération, elle doit Invente r des voies nouvelles. Un exemple : celui de l'assainissement. Celui-ci est aujourd'hui assuré en grande partie par le SIAAP50, qui regroupe Paris et les trois départements de sa proche couronne, et assure l'épuration des eaux usées de 162 communes des autres départements (au 1er janvier 2000) en vertu de relations contractuelles ; 8,1 millions d'habitants sont ainsi concernés51. La région s'est impliquée dans une démarche collective avec le SIAAP , l’Agence de l'Eau Seine-Normandie et l'État pour redéfinir un nouveau schéma d'assainissement à long terme52.

Qualité de l'air : une architecture juridique incomplète ?

Dans l'émergence d'un regard nouveau porté sur les questions d'environnement, l'élection des conseillers régionaux au suffrage direct proportionnel à partir de 1986 a joué un rôle indiscutable53. « De 1992 à 1995, les écologistes, ne disposant que d'un seul élu au conseil de Paris, ont surtout utilisé les moyens d'action dont ils bénéficiaient au conseil régional pour interpeller les pouvoirs publics » indique Franck Boutaric54. Au vu du schéma de fonctionnement institutionnel de l'agglomération, on comprend que les critiques d'inaction dans la lutte contre la pollution atmosphérique aient visé en priorité, par l'entremise des médias, les deux acteurs de niveau parisien, préfet de police et maire de Paris.

Dans quelle mesure la Loi sur l'air a-t-elle infléchi ce schéma de fonctionnement ?

« L'État assure, avec le concours des collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de la décentralisation, la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement »55. Un principe aussi général laisse ouverte la contribution des différentes collectivités territoriales. Aujourd'hui participent au financement d'AIRPARIF, dans le collège des collectivités locales : la ville de Paris, la région, les trois départements de petite couronne, le SYCTOM56, le district urbain de Mantes57 ; enfin, entrés le plus récemment, trois des quatre départements de grande couronne : la Seine-et-Marne ne s'est pas encore résolue à y adhérer. C'est dire que l'idée d'une solidarité vis-à-vis de la qualité de l'air, qui pourrait s'exprimer ne fût-ce que dans le concours apporté à cette surveillance, après avoir progressé à pas mesurés, commence, après la Loi sur l'air, à prendre corps.

Les zones de protection spéciale contre les pollutions atmosphériques étaient jusqu'à présent l'un des principaux outils réglementaires de lutte contre les pollutions de l'air d'origine industrielle dans les grandes agglomérations. La première zone créée en France l'a été à Paris le 11 août 195458. Elle fut renforcée et élargie à l'ensemble des trois départements de la proche couronne à compter du 15 novembre 1978. Peu après la publication de la nouvelle Loi sur l'air, un arrêté interministériel du 22 janvier 1997 l'a une nouvelle fois renforcée et élargie :

• les émissions de dioxyde de soufre et de poussières des installations fixes sont à présent réglementées de façon cohérente sur l'ensemble de l'agglomération de Paris ;

• des dispositions originales ont été introduites pour la première fois concernant les véhicules. La plus remarquable est l'obligation d'une visite technique antipollution chaque année des véhicules utilitaires légers de plus de quatre ans d'âge : à la visite technique complète normale biennale, elle ajoute ainsi, en alternance, une année sur deux , une vis ite de contrôle exclusif de la pollution. Cette disposition, qui a pris effet le 1er janvier 1998, a produit ses premières obligations début 9959 . Cette mesure s'applique aux véhicules immatriculés en Ile-de-France : il était difficile, pour des sources mobiles, d'introduire une distinction plus fine.

Cette nouvelle zone de protection spéciale sera en même temps la dernière. La Loi sur l'air a choisi de remplacer ce dispositif par un autre : les Plans de protection de l'atmosphère60. Ceux-ci sont de la compétence des préfets de département. En Ile-de-France, une telle élaboration devrait être, le moment venu, interdépartementale61. On ne peut préjuger des mesures qui pourraient être conçues pour atteindre les objectifs de qualité de l'air qui viendraient à être retenus dans un tel plan. Les mesures concernant les installations fixes « sont prises sur le fondement de la loi [...] relative aux installations classées lorsque l'établissement à l'origine de la pollution relève de cette loi. Dans les autres cas, les autorités [compétentes en matière de police] peuvent prononcer la restriction ou la suspension des activités polluantes et prescrire des limitations à la circulation des véhicules »62. Si le contrôle des installations fixes ne fait pas grande difficulté, il en va tout autrement pour la gestion des déplacements urbains : on y viendra ci-après.

En matière d'information du public et d'alerte en cas de pointe de pollution atmosphérique, chaque préfet demeure compétent comme précédemment63. L'architecture spécifique interpréfectorale adoptée dès 1994 en Ile-de-France par l'ensemble des préfets a été confirmée64.

Un arrêté du 24 juin 1999 a rénové la procédure pour tenir compte des nouvelles dispositions d'application de la Loi sur l'air (arrêté et circulaire du 17 août 1998). Alors que la procédure définie en 1994 avait pour seule assise l'agglomération de Paris, la nouvelle procédure prend aussi en compte les dépassements de seuil observés pour l'ozone en zones rurales, extérieures à l'agglomération. Son application depuis le 1er juillet dernier a montré que, si la coordination par le préfet de police de l'annonce et de l'application des différentes mesures est efficace lorsqu'un déclenchement a lieu sur l'observation par AIRPARIF d'un dépassement de seuil en agglomération, la gestion de la procédure appliquée aux seules zones rurales par chaque préfet de département n'était pas aisée.

On mesure combien l' agglomération est devenue une réalité opérationnelle pour ces procédures qui relèvent de la responsabilité de l'État. En revanche, quand les préfets sollicitent les maires pour que ceux-ci prennent des mesures d'accompagnement lors du déclenchement de la procédure, ils ne rencontrent guère d'écho : la ville de Paris rend seule aujourd'hui le stationnement résidentiel gratuit en cas de déclenchement de la procédure65. Peut-on imaginer qu'une telle mesure soit étendue à un périmètre plus vaste sans une structure de solidarité intercommunale ?

La Loi sur l'air a introduit un nouvel élément majeur dans le dispositif : le Plan régional pour la qualité de l'air (PRQA)66. Son élaboration est confiée au préfet de région, qui trouve là un rôle nouveau. Celui-ci arrête le plan après consultation du public, avis des organismes consultés (notamment des conseils généraux) et avis du conseil régional. La loi a jugé utile de préciser : " En région d'Ile-de-France, le maire de Paris est associé à l'élaboration et à la révision du plan ... Le décret d'application précise quant à lui que la commission d'élaboration comprend " pour la région Ile-de- France, le préfet de police ou son représentant67 ". Toute précaution est explicitement prise pour que chacun des quatre acteurs que nous avons décrits trouve sa place, préservant l'équilibre global du système.

Les déplacements urbains : un nœud pour la qualité de l'air

Une autre innovation de taille de la Loi sur l'air touche aux déplacements urbains68. La loi d'orientation des transports intérieurs de 1982 avait institué des plans de déplacements urbains69. Cependant, pour être applicables en Ile-de- France, plusieurs chapitres de la loi devaient être adaptés par des « dispositions législatives spéciales »70. L'émergence des questions de pollution atmosphérique, singulièrement à Paris de 1989 à 1995, et l'imputation faite à la circulation automobile d'en être principale responsable, sont à l'origine des dispositions nouvelles de la Loi sur l'air. La première orientation assignée aux Plans de déplacements urbains n'est-elle pas " la diminution du trafic automobile71 ? La loi fixe à présent un délai pour l'approbation de ces plans72.

L'Ile-de-France fait l'objet d'un article spécifique73 : par dérogation au droit commun74, le plan est élaboré " à l'initiative de l'État » et « arrêté par l'autorité administrative » autrement dit par le préfet de région75. Le texte prend soin de préciser aussitôt : " le Syndicat des transports parisiens76, le conseil régional d'Ile-de-France et le Conseil de Paris sont associés à son élaboration et délibèrent sur le projet de plan "· Et, pour être sûr de n'omettre personne, bien que l'État soit indivisible : « le préfet de police et les préfets des départements concernés sont également associés à son élaboration »77.

Ces compétences nouvelles confiées toutes deux en Ile-de-France au préfet de région pour l'élaboration du PRQA et du PDU lui confèrent un rôle accru. Elles marquent assurément le souci de définir des orientations cohérentes entre qualité de l'air et déplacements urbains. Le préfet de région a eu soin de conduire l'un et l'autre du même pas78.

Qu'en sera-t-il des mesures qui pourront être inscrites dans ces plans, touchant aux déplacements automobiles ?

Le PRQA est un document d'orientation79 : dans l'architecture choisie par le législateur, les mesures concrètes sont du ressort les unes du Plan de protection de l'atmosphère, évoqué plus haut, les autres du PDU. Certaines recommandations supposent une cohérence d'action entre collectivités territoriales. L'une d'elles, par exemple, vise à rajeunir Je parc automobile en encourageant l'élimination des véhicules les plus anciens ; il est proposé, pour y inciter, de modifier dans un sens plus conforme au développement durable la détaxe sur le prix de la vignette dont bénéficient les véhicules de plus de cinq ans d'âge. Une telle orientation ne peut se concevoir, pour Je moins, qu'à l'échelle de l'ensemble de la région. Et, le bénéfice de la vignette allant aux départements, une solidarité entre eux ne serait-elle pas nécessaire pour donner corps à une orientation de cet ordre ?80 Les émissions polluantes sont produites là où les véhicules circulent, indépendamment de leur département d'immatriculation. Et la qualité de l'air qui en résulte sous l'effet de la chimie de l'atmosphère et de la météorologie ignore, on s'en doute, les limites départementales ou communales.

Une autre orientation principale vise la maîtrise des déplacements automobiles81, enjeu majeur du PDU. « Les décisions prises par les autorités chargées de la voirie et de la police de la circulation ayant des effets sur les déplacements dans le périmètre de transports urbains doivent être compatibles avec le plan »82 : il revient donc au PDU, par le biais de la notion juridique de compatibilité, de cimenter des compétences parmi les plus émiettées qui soient, réparties qu'elles sont entre toutes les collectivités territoriales de différents niveaux mais aussi de multiples services de l'État ou organismes sous sa tutelle. Rude tâche en vérité !

Des évolutions institutionnelles progressives, mais déterminantes

Cette rétrospective que l'on vient de dessiner à grands traits peut inspirer réflexions et questions, en matière de qualité de l'air tout d'abord.

Depuis 10 ans, la " saga " de la pollution atmosphérique à Paris telle que nous l'ont contée les médias ne nous en apprend-elle pas au moins autant sur le fonctionnement de nos principales institutions en Ile-de-France, que sur l'état réel de notre qualité d'air ? Entre la réalité, complexe, et la représentation qui en est le plus souvent donnée, la distance peut être grande.

Ce thème a émergé beaucoup plus tard en France que dans d'autres pays. Un exemple : l'équivalent suisse de notre récente Loi sur l'air s'applique depuis... 198683. Pourquoi ce décalage d'une dizaine d'années ? Qui pouvait sérieusement penser que l'air de Paris ou de sa banlieue pouvait être plus pur que celui de Genève ou de Zurich ? Ce n'est pourtant qu'après la mise en place dans sa totalité du schéma institutionnel actuel, c'est-à-dire à partir de l'élection du conseil régional au suffrage direct proportionnel en 1986, et à l'occasion des pics de pollution relevés à partir de 1989 d'abord dans des villes européennes, que le problème a fait irruption sur la scène parisienne. En décembre 1990 seulement est engagé le premier programme, baptisé ERPURS, d'étude épidémiologique des effets de la pollution atmosphérique sur la population de Paris et de sa proche couronne, confié à l’Observatoire régional de la santé84. La difficulté de faire évoluer nos schémas institutionnels et de les adapter à la réalité urbaine n'est-elle pas pour quelque chose dans ce décalage ?85

Ce mode d'émergence a indûment mis l'accent sur la pollution atmosphérique à Paris et sur l'insuffisance des actions de lutte mises en œuvre par les autorités publiques parisiennes. Or la pollution engendrée principalement par la circulation automobile intéresse au moins tout le cœur dense de l'agglomération de Paris, c'est-à-dire le territoire compris dans le périmètre de l'autoroute A86, représenté ci-dessous86. Ses causes tiennent à la structure de l'agglomération parisienne (habitat, emploi, transport...) ; elle ne dépend pas de la seule politique de la ville de Paris.

Source: PRQA. Cartographie IAURIF.

Un rôle important dans ce processus a été assumé par l'association interdépartemen tale de surveillance AIRPARIF ; 1989 est certainement une année cruciale, marquée d'une part par la participation nouvelle de la ville de Paris, d'autre part par l'inscription d'un premier programme de modernisation d'AIRPARIF au contrat de plan État-Région 1989- 199387. AIRPARIF a su, dans ces années difficiles88, se doter d'une compétence internationalement reconnue et d'une crédibilité réelle, qui exige indépendance, déontologie et transparence.

Le législateur a choisi pour remèdes des planifications fractionnées : Plan régional de qualité de l'air, Plan de protection de l'atmosphère, Plan de déplacements urbains. Autre pays, autre méthode : les plans « pour l'assainissement de l'air ». mis en œuvre en Suisse89 sont, pour un canton donné, les trois plans précédents à la fois : ils vont de l'analyse et de la problématique de la qualité de l'air aux mesures applicables aux transports comme à l'industrie ou au logement par exemple. Bien sûr, ce qui est possible à l'échelle d'une métropole d'un million d'habitants n'est pas forcément transposable à une métropole dix-millionnaire90. Pour le public, seule une politique d'ensemble peut convenir. C'est dans cet esprit que le PRQA et le PDU ont été élaborés, au même rythme, en Ile-de-France, grâce au rôle unique confié au préfet de région.

Le dispositif nouveau laisse sans solution un problème important : celui de l'ozone en zone rurale, et ce pour deux raisons principales. D'abord ce phénomène déborde largement les limites administratives non seulement des départements, mais aussi des régions françaises91. En second lieu, les pointes de pollution d'ozone s'observent avec un décalage important dans l'espace et dans le temps : les polluants primaires émis sur une agglomération ou une région, française ou européenne, conduiront à une pollution par des masses d'air chargées d'ozone observée sur d'autres régions des heures... ou des jours plus tard. On ne luttera pas efficacement contre de tels phénomènes, qui prennent de l'ampleur au fil des ans, sans a minima une coopération interrégionale. Si cela pose question à l'égard du principe de planification régionale (PRQA), c'est surtout en matière d'alerte que le dispositif départemental, s'avère impropre92. Le projet d'abaisser fortement le seuil européen d'alerte pour l'ozone de 360 µg/m³ en moyenne horaire à 240 µg/m³ sur trois heures consécutives, approuvé le 10 octobre 2000 par les ministres européens de l’Environnement, devrait conduire à se préoccuper de ce problème dès à présent.

Banlieue et solidarités intercommunales : des enjeux essentiels

En matière de déplacements ensuite, il faut rappeler d'abord que l'Ile-de-France jouit d'atouts institutionnels uniques : comparée à Londres, New York et Tokyo, elle est « la seule des quatre métropoles qui dispose d'une instance politique et administrative et d'organismes déconcentrés de l'État ayant compétence sur l'ensemble du territoire métropolitain. La planification de l'espace, celle des transports, leur gestion, la programmation pluriannuelle, les investissements, se font également sur le même périmètre et dans des cadres pluriannuels » souligne très justement Jean-Pierre Dufay93. Le schéma directeur régional, le contrat de plan État-région, la structure et les compétences du Syndicat des transports parisiens sont des éléments fondamentaux dont on a rappelé plus haut l'importance.

Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains94 va marquer une nouvelle étape essentielle pour l'Ile-de-France puisqu'il fait entrer la région dans le Syndicat des transports parisiens95. Il aura ainsi fallu... pratiquement un quart de siècle après la création de la région pour mener cette réforme à bonne fin : illustration de la progressivité nécessaire des modifications institutionnelles pour ne pas remettre en cause leur équilibre d'ensemble.

Mais ces éléments n'ont d'effet qu'en partie sur les déplacements automobiles : ici l'émiettement des compétences, tant en investissement de voiries et en aménagement urbain qu'en exploitation de la circulation ou encore en réglementation et gestion des stationnements est la règle96. Cet émiettement peut aussi faire obstacle à des aménagements nécessaires au développement des transports en commun de surface (autobus, tramways ...). Certainement des progrès sensibles dans les solidarités intercommunales d'aménagement et de gestion urbaine sont indispensables : c'est un objectif majeur du Plan de déplacements urbains.

La banlieue97 doit être reconnue comme un enjeu essentiel, que la concurrence Paris/région, et l'absence de structure intercommunale idoine, ne doivent pas occulter. Jean-Pierre Dufay constatait encore98 : " Le troisième enjeu est celui de l'agglomération, en gros la première couronne. Là, le constat est nettement moins positif. Les déplacements radiaux [en transports en commun] y sont bien assurés, à part quelques angles morts notables, comme les pôles d'emploi de Vélizy ou d'Orly-Rungis ; mais, contrepartie des avantages donnés aux pôles plus lointains dans l'organisation des services, les fréquences sont faibles, beaucoup plus faibles en tout cas que dans les zones de même type des trois autres régions [Londres, New York, Tokyo], en heure de pointe comme en heure creuse "·

Pour les déplacements comme pour la qualité de l'air, nos institutions concernées sauront-elles créer les conditions de coopération nécessaires ? Il faut le souhaiter.